Plantype: | reactieve aanwijzing |
Overheid: | provinciale overheid: Zuid-Holland |
Plan: | NL.IMRO.9928.DOSx2016x0012394-VA01 |
Inleiding
Ingevolge artikel 3.8, lid 3 van de Wet ruimtelijke ordening (verder: Wro) ontvingen wij op 12 december 2016 het raadsbesluit van 7 december 2016 betreffende de (gewijzigde) vaststelling van het bovengenoemde bestemmingsplan.
Overwegingen
Gelet op de provinciale belangen die in het geding zijn, achten wij het noodzakelijk om met betrekking tot dit bestemmingsplan overeenkomstig artikel 3.8, lid 6 Wro een reactieve aanwijzing te geven. Op de hieraan ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen gaan wij hierna in. Dit aanwijzingsbesluit strekt ertoe dat onderdelen van het bestemmingsplan die bij de vaststelling zijn gewijzigd ten aanzien van het ontwerp en die strijdig zijn met een provinciaal belang geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. Het aanwijzingsbesluit treedt in werking op het moment van uw bekendmaking.
Inzet aanwijzingsbevoegdheid
Conform het bepaalde in de wet is vereist dat wij aangeven waarom het provinciaal belang in casu niet met de inzet van andere (provinciale) instrumenten kan worden beschermd. Hierbij is van belang dat de provincie de hoofdlijnen van het provinciaal ruimtelijk beleid heeft vastgelegd in de Visie Ruimte en Mobiliteit (hierna: de VRM) en de te beschermen provinciale ruimtelijke belangen in de Verordening ruimte 2014 (hierna: de verordening). De VRM en de verordening zijn op 9 juli 2014 door Provinciale Staten vastgesteld en op 1 augustus 2014 in werking getreden. Wij hebben hiermee vooraf heldere kaders gecreëerd waaraan bestemmingsplannen c.q. daarmee gelijk te stellen plannen of besluiten moeten voldoen. Voor de inhoudelijke afwegingen of er provinciale belangen in het geding zijn, baseren wij ons op de verordening en op de Visie en het Programma van de VRM.
Als sprake is van strijdigheid met een of meer regels van de verordening, waarmee het belang van een goede ruimtelijke ordening in het geding komt, is een aanwijzing een slagvaardig instrument om de inwerkingtreding van bepaalde onderdelen van een bestemmingsplan te voorkomen. Andere tot ons ter beschikking staande instrumenten zijn hiervoor niet of minder geschikt.
Tijdens de totstandkoming van het bestemmingsplan is ambtelijk en bestuurlijk overleg gevoerd teneinde de provinciale belangen die in het betreffende plan worden geschaad te bespreken.
Gelet op het voorgaande vinden wij dat de in het geding zijnde provinciale belangen genoegzaam bij de gemeenteraad bekend waren of konden zijn.
Het ontwerpbestemmingsplan Buitengebied West heeft met ingang van 23 mei 2016 tot en met 3 juli 2016 ter inzage gelegen. Tegen het ontwerpbestemmingsplan hebben wij geen zienswijze ingediend. Het ontwerpbestemmingsplan is in overeenstemming met het provinciaal beleid bevonden. Mede naar aanleiding van zienswijzen heeft u het plan gewijzigd vastgesteld.
De provincie zet in op de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit door o.a. sanering van overbodige kassen. Daarnaast gaat de provincie vanwege de ruimtelijke kwaliteit terughoudend om met zonnevelden buiten bestaand stads- en dorpsgebied.
Het door middel van een reactieve aanwijzing verwijderen van die bepalingen uit een plan die dat doel in de weg staan is naar onze mening het meest geëigende instrument om strijdigheid met het provinciaal belang te voorkomen. Bovendien zijn de gewraakte passages pas bij (gewijzigde) vaststelling aan het plan toegevoegd. Hierdoor zijn wij niet in staat geweest om gebruik te maken van proactieve instrumenten.
Het gewijzigde plan voorziet onder meer in de mogelijkheid aan de Drieëndijk 29 in Heenvliet en de Polderweg 8 in Geervliet een caravanstalling toe te staan in bestaande kassen.
Ook is in het plan een afwijkingsmogelijkheid opgenomen om zonnepanelen aan te leggen buiten bestaand stads- en dorpsgebied. Wij zijn van mening dat het plan op die punten in strijd is met het provinciale beleid. Onze motivering daarvoor treft u onderstaand aan.
Inhoudelijke overwegingen aanwijzingsbesluit
Naar aanleiding van ingediende zienswijzen is het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld.
De aanpassing heeft betrekking op toevoeging van een afwijkingsmogelijkheid, waarmee het college de bevoegdheid krijgt een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van zonnepanelen buiten het agrarisch bouwvlak.
Ook zijn bij de gewijzigde vaststelling mogelijkheden toegevoegd ter legalisering van stallingen van kampeermiddelen op de locaties Polderweg 8 te Geervliet en Drieëndijk 29 te Heenvliet.
Na bestudering van uw besluit vinden wij het noodzakelijk om een aanwijzing te geven overeenkomstig artikel 3.8, lid 6 van de Wro.
Aanwijzing 1:
Het bepaalde in artikel 4 ‘Agrarisch met waarden – Waardevolle openheid’,
4.5.3 Kampeermiddelenopslag treedt niet in werking
Op de verbeelding treedt de aanduiding ‘caravanstalling’ ter plaatse van Polderweg 8, Geervliet en Drieëndijk 29, Heenvliet niet in werking.
Aanwijzing 2:
Het bepaalde in artikel 3 ‘Agrarisch met waarden – Landschaps- en natuurwaarden’,
3.3.5 Zonnepanelen buiten bouwvlak treedt niet in werking
Aanwijzing 3:
Het bepaalde in artikel‘4 ‘Agrarisch met waarden – Waardevolle openheid’,
4.3.6 Zonnepanelen buiten bouwvlak treedt niet in werking
Motivering:
Op 7 december 2016 heeft u het bestemmingsplan naar aanleiding van zienswijzen gewijzigd vastgesteld. Twee van deze aanpassingen zijn aanleiding voor onze reactie.
Kampeermiddelenopslag Polderweg 8, Geervliet en Drieëndijk 29, Heenvliet
Op bovengenoemde percelen worden kampeermiddelenstallingen (vouwwagens, caravans, kampeerauto’s en andere recreatieve objecten) geëxploiteerd.
Met betrekking tot beide locaties is een zienswijze ingediend voor de legalisatie van de kampeermiddelenopslag.
U heeft gehoor gegeven aan deze zienswijzen en het plan op dit punt gewijzigd vastgesteld. U wilt mee werken aan legalisering van de kampeermiddelenstallingen, vanwege de historisch gegroeide situatie, de behoefte aan caravanstallingen en gezien het gegeven dat de functie volgens u ruimtelijk inpasbaar is.
Bij gewijzigde vaststelling blijven de twee locaties voorzien van de agrarische bestemming. Daarnaast kan door middel van de afwijkingsbevoegdheid de bestaande kampeermiddelenstalling toegestaan worden binnen de bestaande kassen. Bij de aanvraag daartoe dienen beide bedrijven aan te tonen aan de bijbehorende voorwaarden te voldoen. Deze houden in dat:
a. de functie glastuinbouw ter plaatse beëindigd is en niet langer uitvoerbaar is;
b. vestiging van de stalling op een bedrijventerrein redelijkerwijs niet tot de mogelijkheden behoort;
c. de stalling uitsluitend kan worden toegestaan binnen bestaande kassen met inbegrip van bestaande staketsels;
d. de stalling in een aantoonbare behoefte voorziet;
e. de stalling uitsluitend gebruikt wordt voor kampeermiddelen en geen aanverwante functies als een showroom of verkoop zijn toegestaan;
Provinciaal beleid ten aanzien van hergebruik van kassen
Herbestemmen bestaande bebouwing buiten bestaand stads- en dorpsgebied
Voor het herbestemmen van bestaande bebouwing buiten het bestaand stads- en dorpsgebied (BSD), waarbij ander gebruik wordt mogelijk gemaakt, zijn de regels voor ruimtelijke kwaliteit als opgenomen in artikel 2.2.1 van toepassing. Aanvullend daarop zijn voor hergebruik van bestaande bebouwing buiten BSD aanvullende regels opgenomen in artikel 2.3.2. Het gaat daarbij onder andere om hergebruik van voormalige agrarische bedrijfsgebouwen. Gebruik van kassen voor andere functies dan teelt onder glas is in deze regeling expliciet uitgesloten, uitgezonderd kleinschalige ontwikkelingen voor educatie of recreatie. Kleinschalige ontwikkelingen zijn wel mogelijk, bijvoorbeeld een theeschenkerij of een informatiecentrum in een bestaande kas. Het stallen van caravans valt hier nadrukkelijk niet onder en moet worden uitgesloten in het bestemmingsplan. Met het oog op het vergroten van ruimtelijke kwaliteit is sanering van overbodige kassen uitgangspunt.
In de startnotitie voor de actualisering van ons ruimtelijk beleid 2016 is aangekondigd dat wij het onderwerp caravanstallingen in glastuinbouwgebieden bij die actualisering mee wilden nemen. Bij de uitwerking van dit onderwerp is echter gebleken dat nader onderzoek wenselijk is en dat daarbij ook het beleid met betrekking tot sanering van verspreide kassen en het glastuinbouwconcentratiegebied moet worden betrokken. Dit onderwerp is derhalve gedurende het proces (in de ontwerp-actualisering) doorgeschoven naar een volgende actualisering of de provinciale omgevingsvisie.
Bij de beoordeling van onderhavig vastgesteld bestemmingsplan kunnen wij op een eventuele beleidswijziging dan ook niet vooruit lopen.
Ladder voor duurzame verstedelijking
Voor een ruimtelijke ontwikkeling die als een nieuwe stedelijke ontwikkeling moet worden beschouwd is het op grond van artikel 2.1.1 lid 1 van de verordening noodzakelijk dat aan de daarin opgenomen ladder voor duurzame verstedelijking wordt voldaan .
Vervolgens moet op grond van artikel 2.1.1. lid 1 sub b gemotiveerd worden waarom – indien sprake is van een actuele behoefte – die behoefte niet binnen bestaand stads- en dorpsgebied kan worden gerealiseerd.
Het plan voorziet in het toevoegen van een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten het bestaand stads- en dorpsgebied zoals bedoeld in de verordening. Op grond van artikel 2.1.1 lid 1 sub a van de verordening zal dan allereerst duidelijk moeten zijn dat die ontwikkeling voorziet in een actuele behoefte, die zo nodig regionaal is afgestemd.
Stalling van kampeermiddelen komt volgens u vaak buiten de bebouwde kom voor, gelet op onder andere ruimtebeslag en grondkosten. In de regio Voorne-Putten zijn volgens de toelichting in het plan meerdere kampeermiddelenstallingen legaal aanwezig dan wel gelegaliseerd. Dit past volgens u binnen de beleidslijn van de regio om zich (verder) te profileren als recreatief aantrekkelijk gebied. Dat wil zeggen ruimte voor recreatie, maar ook voorzieningen die met het recreëren gemoeid zijn zoals het kunnen stallen van kampeermiddelen. In navolging van andere locaties op Voorne-Putten, heeft u gezocht naar maatwerkmogelijkheden om de twee bestaande stallingen te legaliseren.
Wij zijn er echter niet van overtuigd dat er in de regio onvoldoende bedrijventerreinen beschikbaar zijn waarin ruimte is voor bedrijven die behoren tot de lagere milieucategorieën (zoals een caravanstalling). Op uw gemeentelijke website geeft u ook aan dat er diverse mogelijkheden zijn voor bedrijfsvestiging op de bedrijventerreinen binnen uw gemeente.
Tenslotte zijn wij van mening dat ook onvoldoende is aangetoond dat voldaan is aan de in artikel 2.1.1. lid 1 sub c van de verordening opgenomen voorwaarden. Zo dient de verkeerssituatie ter plaatse nog beoordeeld te worden, hetgeen thans als voorwaarde is opgenomen bij de afwijkingsbevoegdheid. Dat aan dit onderdeel van de ladder kan worden voldaan had echter al bij de vaststelling van het plan aannemelijk moeten worden gemaakt.
Gelet op het voorgaande constateren wij dan ook dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 2.1.1. van de verordening, zodat onvoldoende is onderbouwd dat toevoeging van deze stedelijke functie op deze plek passend is in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking.
Dat betekent overigens niet dat, indien alsnog op basis van een nadere motivering en onderbouwing zou worden geconcludeerd dat de ladder voor duurzame verstedelijking niet aan de ontwikkeling in de weg staat, met de ontwikkeling zou kunnen worden ingestemd. De strijdigheid met artikel 2.3.2 lid 3 van de verordening, blijft immers bestaan.
Afwijkingsmogelijkheid voor zonnepanelen
Toevoeging mogelijkheid voor zonnepanelen bij gewijzigde vaststelling
Volgens de Staat van wijzigingen heeft u het bestemmingsplan ambtshalve gewijzigd om medewerking te kunnen verlenen aan initiatieven om zonnepanelen aan te leggen. Voor de aanleg daarvan op gebouwen bestaan reeds vergunningvrije mogelijkheden en ook de aanleg binnen het bouwvlak is op grond van dit bestemmingsplan toegestaan. Aanvullend heeft u in het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid opgenomen om ook buiten het bouwvlak zonnepanelen toe te kunnen staan, mits aan diverse voorwaarden wordt voldaan.
Om voorgaande mogelijk te maken zijn bij de gewijzigde vaststelling binnen de bestemming Agrarisch met waarden (artikel 3 en 4) de volgende artikelen toegevoegd : artikel 3.3.5 en artikel 4.3.6 Zonnepanelen buiten bouwvlak.
Op grond van deze artikelen kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.2 ten behoeve van het toestaan van zonnepanelen buiten het bouwvlak met inachtneming van het volgende:
a. de zonnepanelen zijn uitsluitend toegestaan voor eigen gebruik met een maximumoppervlak van 2 ha per bedrijf;
b. de zonnepanelen zijn milieuhygiënisch inpasbaar;
c. er dient sprake te zijn van een goede landschappelijke inpassing;
d. de zonnepanelen doen geen onevenredige afbreuk aan de in lid 3.1 genoemde waarden.
Het plandeel waarop deze afwijkingsmogelijkheid betrekking heeft ligt buiten bestaand stads- en dorpsgebied (BSD). Met name vanwege ruimtelijke kwaliteit kunnen wij niet instemmen met deze afwijkingsmogelijkheid.
Provinciaal beleid zonnepanelen
In de VRM/Programma Ruimte is het volgende opgenomen ten aanzien van zonnepanelen.
De provincie zet haar ruimtelijk instrumentarium actief in voor de innovatieve opgave van zonne-energie. Ze wil het gebruik van zonne-energie actief faciliteren en ondersteunen, in elk geval in de bebouwde ruimte en onder voorwaarden in de onbebouwde ruimte.
De aanleg van zonnepanelen door particulieren en bedrijven neemt sterk toe. In de meeste gevallen gaat het daarbij om plaatsing op gebouwen. Binnen het bestaand stads- en dorpsgebied ligt de verantwoordelijkheid voor de plaatsing van zonnepanelen bij de gemeenten. In het buitengebied gaat de voorkeur van de provincie uit naar meervoudig ruimtegebruik door benutting van bebouwing, agrarische bouwblokken, infrastructuur, voormalige stortplaatsen en (nader te bepalen) restruimtes. Bij plaatsing worden richtlijnen vanuit ruimtelijke kwaliteit in acht genomen.
Zonnevelden zijn een vorm van enkelvoudig ruimtegebruik. Ze sluiten andere functies op dezelfde plaats nagenoeg uit. Ze hebben in beginsel een duidelijke invloed op de kwaliteit van het landschap en beperken de ruimte voor voedselproductie. Afhankelijk van de omvang zijn zonnevelden te beschouwen als een vorm van aanpassing dan wel transformatie van het landschap. In een provincie waarin onbebouwde ruimte een schaars en waardevol goed is, is een terughoudende benadering in die open ruimte op zijn plaats, in combinatie met een stimulerende benadering voor de bebouwde ruimte.
De regeling voor zonnepanelen buiten het bouwvlak zoals opgenomen bij gewijzigde vaststelling biedt naar ons oordeel, ondanks de daarin opgenomen voorwaarden, te ruime mogelijkheden. De regeling gaat onvoldoende terughoudend om met het mogelijk maken van zonnevelden buiten bestaand stads- en dorpsgebied. De effecten op de ruimtelijke kwaliteit door toevoeging van zonnepanelen op een dergelijke schaal achten wij op voorshand onvoldoende onderzocht.
De afweging over de aanvaardbaarheid van zonnepanelen op een dergelijke schaal buiten BSD dient al bij de vaststelling van het plan plaats te vinden op basis van de mogelijke effecten op de ruimtelijke kwaliteit. Het doorschuiven van die afweging naar het moment van toepassing van de afwijkingsbevoegdheid achten wij niet aanvaardbaar.
Tevens vinden wij dat het feit dat volgens de planregels bij die afwijking geen onevenredige afbreuk mag worden gedaan aan de genoemde waarden onvoldoende waarborg voor een goede ruimtelijke kwaliteit. Wij constateren namelijk dat de in het plan opgenomen regeling in elk geval voor een aantal gebieden niet aanvaardbaar is. Daarbij hebben wij het volgende overwogen:
Gebieden met een beschermde status
De provincie Zuid-Holland hecht grote waarde aan de karakteristiek van het Zuid-Hollandse landschap. Een aantal kwetsbare gebieden of gebieden met een uitzonderlijke kwaliteit
hebben daarom een beschermde status. In deze gebieden wil de provincie de bestaande gebiedsidentiteit behouden. Dit zijn de gebieden met beschermingscategorie 1 of 2.
Beschermingscategorie 1
• Hoge en specifieke natuurwaarden (ecologische hoofdstructuur en Natura2000 gebied)
• Kroonjuweel cultureel erfgoed
In deze gebieden is een ruimtelijke ontwikkeling alleen mogelijk als deze bijdraagt aan de bijzondere kwaliteit van het landschap. Zowel de gebiedsidentiteit als de daaraan bijdragende
structuur beschouwt de provincie als uitzonderlijk of kwetsbaar. Initiatieven in beschermingscategorie 1 kunnen daarom alleen als deze vallen onder Inpassen. Bovendien is
het wenselijk dat de structuur en de gebiedsidentiteit door inpassing worden versterkt. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken. Transformatie is uitgesloten.
Beschermingscategorie 2
• Weidevogelgebied
• Recreatiegebied
• Groene buffer
• Beschermd grasland in de Bollenstreek
In deze categorie dienen de bijzondere waarden van het desbetreffende landschap in acht genomen te worden. Ook in deze categorie is transformatie uitgesloten.
In het plangebied bevinden zich binnen de bestemmingen ‘Agrarisch met waarden’ (artikel 3 en artikel 4) gebieden met beschermingscategorie 1 en 2. Hierbinnen is transformatie uitgesloten.
De provincie ziet het plaatsen van zonnevelden buiten het bouwvlak met een (mogelijke) maximale afmeting van 2 ha per bedrijf binnen de bestemmingen Agrarisch met waarden als transformatie.
Deze transformatie binnen beschermingscategorie 1 en 2 is op grond van de verordening (artikel 2.2.1 lid 2) niet toegestaan. Ook om die reden kunnen wij niet instemmen met de in het plan opgenomen algemene afwijkingsmogelijkheid voor zonnepanelen.
Daarnaast constateren wij strijdigheid met het richtpunt voor ruimtelijke kwaliteit, dat specifiek is opgenomen voor de plaatsing van bouwwerken voor energieopwekking.
Dat richtpunt luidt:
Bij de plaatsing van nieuwe bouwwerken voor energie-opwekking zal een beeldkw